[资料库] 外地预测人力需求的最佳方法研究摘要

引言

这份报告总结了香港特别行政区政府教育统筹局（「教统局」）委托的顾问研究结果。该顾问研究名为「外地预测人力需求的最佳方法研究」。
鉴于工商界、求职人士和政府对劳工市场资讯的殷切需求，政府委托顾问进行这项研究。教统局尤其希望能够确立和检讨：
- 香港现行的人力预测方法；
- 主要的海外经济体系采用的人力预测方法；
- 这些方法的成效；及
- 向最佳的海外经验借镜，为香港设计新的人力预测方式。
实际上，香港已经进行人力预测多年。这些预测由政府和职业训练局（「职训局」）为满足特殊需要而研制。举例来说，教统局的预测用以规划教育设施，职训局则为指定工业的雇用要求作出短期预测，以计划及修订它们提供的课程。另外，政府亦为个别行业研制预测。例如，工商服务业推广署资助研究资讯科技界未来的人力和培训需求。
教统局采用的方法（已包含政府统计处的工作），是基于统计推算的。基本的方法是使用人口推算和劳动人口参与率（基于过往趋势来推测未来的趋势），估计未来的劳动人口。然后按未来失业率的假设，预测就业人数，并且根据过去的趋势以职业分类。最后从这些预测，估计未来学历的要求。目前进行的人力预测工作已是严谨和透彻的。但是，现行的方法有几种限制，尤其缺乏对经济行为关系的模拟分析（例如就业水平和通货膨胀的关系）。与其他国家采用的方法相比，这种方法对外来的冲击（如一九九七年的亚洲经济危机）反应较弱。
「职训局」的预测，焦点集中在它提供培训的二十二种行业。预测每两年进行一次，并且以统计调查为基础。雇主申报现时和预期的职业和资格，作为下一年预测的基础。另外，利用时间数列方法，预测最多未来四年的的情况（即按过往的趋势预测未来）。

改进劳工市场预测的需要
这项研究已经检讨了过去人力预测的做法，并且发现它们以透彻和严谨的方式进行。但是，从检讨中可得到几点教训：
- 由于现行的预测是为了特殊的目标而制作，因此，每一项预测之间欠缺完整性，只倾向于反映某些劳工市场的特点。
- 现行采用的往往不是最佳的方法，部分原因是这些方法已设计多年，当时许多最新的方法还未曾出现。部分原因是现在收集的某些数据，在过去并不存在。
- 香港的经济性质正在改变，焦点越来越集中在高技能的职业，越来越要求特殊的技能和资格。与要求低技能的职业相比，这类职业明显地需要更谨慎的人力规划，而政府的计划（例如建议中的数码港）必将加强这个趋势。
人口迁移模式的改变也可能对劳工市场造成新的压力。政府必须要评估移民对香港的失业率、工资水平和劳动人口多寡的影响。香港的主要人口迁移模式－－包括从中国大陆来港和香港居民移居外国，如加拿大和澳洲－－通常由非经济因素决定（例如是中央政府和香港特别行政区政府对内地居民迁移到香港的政策）。因此，一套具有弹性的方式，且容许有关当局假设不同的人口迁移情况，然后模拟这些情况的可能影响，才是较为有用的。¹
因此，香港需要增强现行的劳工市场预测系统，通过考虑本地的特殊情形及吸取最好的海外实践经验，发展一个专为香港设计的预测模式，以迎合最终使用者的需要。

未来人力预测的要求
在开始研究海外人力预测模式以前，我们已经详细评估香港最终使用者对人力预测的要求。这是透过谘询政府及非政府组织来进行的。建议经过分析后，共归纳出十八项有关未来人力预测的要求。这些建议涉及预测的范围和内容、预测的方法和发放预测结果的方式。这些建议总结如下：

建议的人力预测要求
- 能反映经济情况和趋势的改变
- 能预测劳动力、就业和失业的总人数
- 提供按行业类别的就业资料
- 能预测将来的技能需要
- 能预测将来可能出现的技能
- 帮助在教育和培训方面的规划
- 帮助工商机构和个人计划将来
- 提供短期、中期和长期的预测
- 帮助输入技术劳工和非技术劳工
- 能预测职位空缺
- 能够考虑内地经济情况
预测过程
- 为其它预测提供假设和架构
- 可引进私营机构的专门技能
- 能经常提供最新资讯
- 较容易管理数据和进行模拟运作
- 能创新或主动地发放结果
- 只需适度地要求机构提供数据
- 能预测一系列的结果
对任何一个劳工市场预测系统来说，这些要求都是十分严格的。研究过程显示出没有单一套系统能满足所有这些要求。因此，发展人力预测模式应该注重设计和综合多项预测技巧的架构（其中有一些已在香港应用，并达至很高的水准）。另外，虽然海外地区使用的方法可供参考，但须留意，人力预测模式必须为本地经济体系度身订做，并没有「现成」的模式可以符合香港的需求。

国际实例研究
为了分析海外最佳的人力预测方法，这项顾问研究进行了一些实例研究。这些实例研究是按下列标准选择出来的：
- 在劳工市场预测方面已有先进、革新和独特的识见；
- 选择一组可供比较的经济体系，特别是已发展的国家；和
- 选择在经济或人口状况尽可能与香港相似的国家，例如是正被亚洲经济危机影响的城市或者经历庞大人口迁移经验的都会。

基于上述的标准，挑选出下列的实例研究：

澳洲

英国

比利时

伦敦

日本

美国

荷兰

纽约

新加坡

国际劳工组织 ²

从研究国际实例中，人力预测的方法大致可归纳为四大类：
- 基于计量经济学方法的。估计本地生产总值预测和按行业类别的就业和产量情况。澳洲、荷兰和英国均使用这类方法，伦敦、美国和纽约亦部分使用。新加坡现在正与一家澳洲公司一同发展一套详细的计量经济模式。
- 基于推算结果的。按过去的趋势预测未来。这类方法也在澳洲、荷兰、英国和美国的一些研究中使用。香港政府和香港职训局现时正采用这类方法。
- 基于统计调查的。注重预测短期的职位空缺。比利时是使用这类方法的典范，但是比利时的焦点是放在职位空缺而非就业情况上。香港职训局现行的就业情况预测与这类方法的性质相似。
- 基于专家意见的。由专家检讨经济预测和统计调查数据，以预测未来趋势。这是日本采用的方法，部分在伦敦进行的研究也采用这类方法。美国也使用这类方法，解释并修正那些计量经济学的预测结果，英国也朝着这个方向发展。
本摘要的附件 (583 KB) 刊登了海外实例研究结果的概要。
没有一个国家或城市采用的方法，能够完全符合上述香港人力预测的要求。但是，所有要求都在某程度上至少在其中一个实例研究中达到。本摘要的表一显示了海外国家现行的方法如何符合上述的多项要求。但应当指出，大多数要求是十分严格的，如果要完全符合，将须采用国际上最新的预测方法。

发展香港人力预测构架的选择
人力预测模式可能的组成部分，可包括多种选择。其中一个选择（选择八－－加强现行的统计推算模式）代表一篮子措施，能够在相当短暂的时间内实行，并且能最善用政府现有的专门技能。其它选择可改进现行方法的某些方面，如果一并采用，可连贯一致运作。不过，不是所有选择都需要同时使用的－－每个选择均有本身的优点。事实上，分期执行这些改善措施更有利于管理。
有鉴于此，这里提议十种选择。这些选择与人力预测的方法、范畴、过程和管理有关。内容总结如下：
- 选择一。改变职训局现行的统计调查，将焦点放在短期调查（一至二年），但是调查的范围可扩大至各行各业。 除可使调查更全面外，也可更迅速地发放调查结果，并且将主要的调查结果以摘要形式给予最终使用者，例如工商业和非职训局的教育和培训机构。按此选择，职训局将不会再使用时间数列方法计算中期预测，而是根据调查结果，提供最近将来的趋势。然而，职训局收集的数据，将可用作制订中期预测，详情见选择二。
- 选择二。发展一种详细的香港计量经济模式，提供中期（五年）的人力预测。 这种模式建立就业情况、生产力和其他经济变数的关系。它能按行业预测产值和生产力，其总和与本地经济总支出相符（按本地生产总值计算）。这是大多数海外实例研究显示采用的方法。经济计量模式最能提供及时的预测，并且可提供「若果如此，那便怎么样？」的测试模拟，例如评估主要的发展工程或者人口迁移，对就业和经济的影响。这类模式的优点是根据经济理论而设计，能保证其分析结果符合经济基本运作情况。
- 选择三。发展一个长期模式及结合结构上的因素。 这个模式需在长期预测中（十年或以上），考虑如劳工生产力上升和科技转变影响的因素。这项选择要求发展一个简化了的、如上述选择二的计量经济模式。一个独立、简化的模式，将容许使用者指定运用已知的长期关系（例如劳工生产力上升），及探讨对未来劳工需求的影响。这解决了使用短期模式的缺点，即在中、短期内受到需求因素（如有关产品和服务的需求）的重大影响。而这些需求因素可能在短期内容易产生变化，并且在长远经济的结构性发展影响下，这些因素亦变得较不重要。
- 选择四。改进职业预测的技术。 这项选择需要利用现存的、定期更新的调查数据，加强对行业类别聘用情况变动的理解。这种方法将使用工商机构统计调查和综合住户统计调查的数据，补充人口普查和中期人口统计的资料，也可使用职训局的资料。现行预测香港各行业就业情况的方法，是单单使用人口普查和中期人口统计有关职业的数据。这种做法只能提供有限的资料，并且部分资料已经过时和可能包含误导成份。另一方面，使用那些最新的资料亦存在问题，因它们不如人口普查和中期人口统计般提供大量的职业资料，兼且他们只是反映有限样本的情况，无可避免的减低其准确性。然而，有一些技巧可用以处理在不同数据集之间存在的差异。这些技巧包括在进行这两项调查后 ³ ，在把数据输入预测模式前，逐年比较结果，调整数据以配合人口普查和中期人口统计的资料；或者利用专家的判断；或者计算移动平均值，而不是单单采用原始数据。
- 选择五。改进学历要求预测的技巧。 学历要求预测主要提供资料，显示雇主对不同学历程度的雇员的需求，与现在拥有该等学历人数之间的差异。这些差异表示可能需要改变教育、培训或再培训计划、人口迁移政策和缓解失业问题的政策。在进行学历要求预测时，必须清楚划分需求和供应两方面，方能清晰显示两者的差异。香港现行的预测方法，是从推算的未来劳工人数( 基于人口迁移，人口状况和劳动人口参与率的假定) ，减去预先假设的失业人数，计算出未来就业人数，以此作为上述的差异，这可能带出误导讯息。
- 选择六。改进对技能需求的分析。 这将需要修改职训局现行统计调查的设计，加入有关未来技能需求的问题。调查需要包括一般的（如配合群体工作的能力、计算能力、语言技巧）和专门的技能。这类调查比较新颖，即使被认为对人力预测是先进的国家来说亦是如此。因此，需要以尝试方式进行这类调查。故此，建议在新的预测方法决定后才予以考虑。
- 选择七。由专家评估预测结果。 这将采用职训局的处理方法，聘用专家检讨对整体经济的中期预测结果。目的是获得对预测趋势的意见，及就未来工商业或经济状况可能发生的重大变化及早预报。若要有果效，便需要有来自工商界和学术界的资深专家协助。
- 选择八。加强现行的统计推算模式。 这项选择将较发展一套为香港经济而设的计量经济模式为容易，但是仍然能改善现行的方法。加强的方法包括通过访问政府、工商界和学术界的资深人士，收集现在和未来趋势的「软数据」，尽量利用职训局的调查结果，更常修正人力预测（如每两年更新一次），和吸纳从选择四（改进职业预测的技术）、选择五（改进学历要求预测的技巧）、选择六（改进对技能需求的分析）及选择七（由专家评估预测结果）改良的预测结果。
- 选择九。改善数据储存库。 这项选择是指将的预测结果和其它同时收集的劳工市场数据，组成一个数据资料库，为香港经济状况提供一幅完整的图画。这需要投放较多资源，因此不需要是目前的优先工作。
- 选择十。改进宣传和发布结果的方式。 过去的预测一般是为政府内部用途而作的。为使工商界、毕业生和其他求职者能利用迅速发布的预测结果，可利用印刷品、互联网、及现有的工商业和职业通讯，为不同界别制作容易使用的公报。
本摘要的表二 (308 KB) 总结上述每一项选择所需的资源。

建议
尽管这项研究已提出多种选择，我们却不会建议即时采用所有措施。从现有的资源来说，同时采用所有措施将会十分困难，亦可能会分散注意力，削弱在短期内推行最重要改进项目的能力。
第一个方法是作为短期至中期安排，我们建议采用选择八（加强现行的统计推算模式）的过程，即是在短期内，不会发展如选择二的一个宏观经济模式。选择这个方法，预测的结果可能会受到限制，但胜在能够在短时间内运作。
作为长期的安排，以实现最重要和最有效的改善措施，我们建议实行选择一（改变职训局现行统计调查的焦点）和选择二（详细的计量经济模式）。我们建议在设计模式时（选择二），应将结构上的因素加进长期预测中（选择三），作为改进现行方法过程的一部份。这将为香港各式各样的最终用户，提供更有用的短期职业数据，以及运用宏观经济模式获得的更佳的中、长期预测。
另外，亦应改善宣传和发放方式，并同时公布使用新的方法产生的中期预测结果（选择十）。再者，所有这些选择都会从专家评估获益（选择七）。
作为改进预测方法的一部分，应该尽量使用最新的数据，而非单单利用每五年才会提供一次的人口普查和中期人口统计的资料。这样能够使预测结果在实质上提供更有用的职业数据。在将来的统计调查里，职训局也应加入关于技能的问题（相对现存有关资历的问题）（选择六），但要在短期内作出改变，则可能是过份乐观，尤其是这类调查技巧在别处亦属初试阶段。最后，数据储存库（选择九）是一项具吸引力的选择，但较昂贵和费时，因此，应在人力预测构架发展及测试后一两年才予以考虑。
最后，还有其他方法推行上述的建议。关键在于发展一套宏观经济模式（选择二）。如果政府希望采用选择二和有关的建议，便要向外寻求协助。适合的外判机构应该具有设计人力预测计量经济模式的经验。本报告提及的海外政府，都是将模式发展的工作外判给顾问公司或大学专科研究所。因此，外判这类工作与其他地区的运作是一致的。政府可在适当时机培训个别官员操作模式，将这些工作留在政府内部。但是，大多数其它的选择，如选择一（改变职训局现行统计调查的焦点）和选择八（加强现行的统计推算模式），政府内部已有所要求的技能，应能自行发展。

海外的方法不一定适宜在特别行政区应用。例如，国家之间的人口迁移经常是基于过去的趋势；解释国内人口迁移的方法，是透过研究如职位空缺和房屋价格等因素。这些方法都不可能直接适用于香港这片细小而运输联系良好的地方。
国际劳工组织的指引是注重人力预测的范畴和过程，而不是技巧，并且是针对发展中国家的。
举例来说，若某年综合住户统计调查的结果较人口普查的数据低百分之十，这年的综合住户统计调查结果可按此更新，以后每年的数据也可按此调整。